Bildungsföderalismus

Zwischen Kleinstaaterei und Ideenwettbewerb

Mehr als ein Befriedigend sprang für das deutsche Schulsystem bei der letzten PISA-Studie nicht raus. Quer durch die politischen Lager besteht daher weitgehend Einigkeit: Auf dem Weg zur Bildungsrepublik muss sich Deutschland noch anstrengen. Aber wie erreicht man das Ziel am besten und schnellsten? Das aktuelle Fokusthema analysiert, ob und wie Bund und Länder enger zusammenarbeiten sollten und zeigt, was Kommunen auch ohne große Bildungsreformen schon jetzt selber auf die Beine stellen können. 

Am 7. Juli 2006 gehen mehrere Jahre zähen Ringens um eine neue bundesstaatliche Ordnung zu Ende. Die Bundesländer verzichten im Rahmen der Föderalismusreform I auf Mitspracherechte im Bundesrat. Im Gegenzug zieht sich der Bund aus der Bildungspolitik zurück. Niedergeschrieben ist diese neue Aufgabenverteilung im Grundgesetzartikel 91. Vor der Föderalismusreform waren Bund und Länder noch verpflichtet, gemeinsam für den „Ausbau und Neubau von Hochschulen“ zu sorgen. Auch sollten sie in der „Bildungsplanung und Forschungsförderung“  kooperieren. Beide Gemeinschaftsaufgaben sind im neu gefassten Artikel 91 nun gestrichen.

Zusammen mit dem Artikel 104 b, der dem Bund Finanzhilfen nur dort erlaubt, wo ihm das Grundgesetz Zuständigkeiten zuweist, ergibt sich das sogenannte Kooperationsverbot. Damit sind die Landesregierungen zwischen Kiel und München im Grunde allein verantwortlich für ihre Schulen und Universitäten. Nur „in Fällen überregionaler Bedeutung“ dürfen Bund und Länder bei der Förderung von Wissenschaft und Forschung „zusammenwirken“. Die Latte liegt aber hoch, denn alle Länder müssen zustimmen.

Die Reform von 2006 markiert den bislang letzten Schritt in Richtung eines lupenreinen Bildungsföderalismus, auf dessen Kernidee Deutschland seit Jahrzehnten baut: Die Bundesländern sollen sich einen produktiven Wettbewerb um die beste Bildungspolitik liefern. Erfolgreiche Konzepte für Schulen und Hochschulen würden dann von anderen übernommen. Soweit die Theorie. In der Praxis erlebt Deutschland jedoch16 kleine und mittelgroße Bildungsstaaten, die je nach politischen Mehrheiten ihre Schulen und Hochschulen organisieren. Da folgt beim Reformieren niemand dem anderen – im Gegenteil: Jeder macht seins. Nur eines von vielen Beispielen: Thüringen etabliert gerade seine neue „Gemeinschaftsschule“ bis zur Klasse 8, die Schleswig-Holstein aktuell wieder schwächen will.

Die Folgen spüren viele Familien. Eltern, die mit ihren schulpflichtigen Kindern von einem Bundesland in ein anderes umziehen, betreten meist einen völlig neuen Bildungsplaneten: mit ganz anderer Standards, Büchern und Anforderungen bei Prüfungen. Aufgeschreckt durch solche Aussichten plädieren inzwischen 67 Prozent der Bürger laut einer Allensbach-Umfrage von August 2010 dafür, die Zuständigkeit für Bildungspolitik auf den Bund zu verlagern. „Gerade weil das Thema Bildung objektiv und im Bewusstsein der Menschen erheblich an Bedeutung gewonnen hat, wird der Bildungsföderalismus zunehmend in Frage gestellt“, beobachtet Allensbach-Chefin Professor Renate Köcher.

Auch in der Politik sind die Diskussionen um das Verhältnis zwischen Bund und Ländern in der Bildungspolitik neu entbrannt. Befeuert werden sie vom Ringen um Haushaltsmilliarden. Denn die Bundesregierung hat sich große Investitionsziele für die „Bildungsrepublik Deutschland“ gesetzt. Bis 2013 sollen zusätzliche zwölf Milliarden Euro in Schulen und Hochschulen fließen. Gleichzeitig stellen die Bundesländer fest, dass sie ihre Bildungsausgaben schwerlich auf dem Niveau halten können, wenn sie die Sparvorgaben durch die neue Schuldenbremse ernst nehmen.

Das passt eigentlich zusammen. Wäre da nicht das Kooperationsverbot, das Finanzspritzen des Bundes an die Länder untersagt. Bislang haben findige Beamte daher einen Bypass nach dem anderen gelegt:

→ Die Lotsen für lernschwache Schüler laufen nicht über das Budget der Schulen, sondern über Etats der bundesstaatlichen Arbeitsagenturen.

→ Außeruniversitäre Forschungseinrichtungen werden von der Leibniz- in die Helmholtz-Gemeinschaft verschoben, weil dort der Finanzierungsanteil des Bundes größer ist und dem Sitzland auf diese Weise Finanzierungsspielräume verschafft werden – so geschehen mit dem Leibniz-Institut für Meereswissenschaften in Kiel.

→ Die milliardenschweren Um- und Ausbauten von Schulen und Turnhallen im Konjunkturprogramm II wurden als „energetische Gebäudesanierung“ gebucht. Dem Konjunkturprogramm II ging indes bereits eine Lockerung des Artikels 104 b voraus, die 2009 im Rahmen der Föderalismusreform II beschlossen wurde.

Viele Politiker wollen jetzt zu einer geregelten Bund-Länder-Zusammenarbeit zurückkehren, statt immer neue Umgehungsstraßen um das Finanzierungsverbot zu bauen. Doch gegen diese Reform der Reform sperren sich vor allem die finanzstarken südlichen Bundesländer. Sie wollen am bestehenden Kooperationsverbot festhalten und setzen eher auf informelle Pakte zwischen Bund und Ländern in der Bildungspolitik.

Was spricht also für das Kooperationsverbot? Was dagegen? Welche Möglichkeiten haben Kommunen, um abseits des Tauziehens zwischen Bund und Ländern die Bildung vor Ort zu verbessern? Und könnte mehr Zentralismus das deutsche Bildungssystem voranbringen?